全面系统推进法治中国建设 构建现代化国家法治机器

时间:2014-12-23 9:41:16 点击:

中国社科院法学研究所所长、博士生导师李林教授,作为参与起草《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的专家之一,为本刊专题撰写此文,解读十八届四中全会《决定》精神。

党的十八大以来,全面推进依法治国、努力建设法治中国的有关议题,被前所未有地提上了党和国家的议事日程。中国共产党第十八届四中全会,又对全面推进依法治国若干重大问题作出专门决议。新一届中央领导集体的这些重大政治举措和法治建设战略部署,对于在新形势和历史新起点上进一步引导和推进中国特色社会主义建设,通过全面推进依法治国,运用法治思维和法治方式推进国家治理现代化,在法治轨道上积极稳妥地深化各项体制改革,为全面建成小康社会、顺利实现中华民族伟大复兴中国梦提供制度化、法治化的引领、规范、促进和保障,具有十分重要的战略意义。

党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称“《决定》”)提出,“全面推进依法治国,总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。这就是,在中国共产党领导下,坚持中国特色社会主义制度,贯彻中国特色社会主义法治理论,形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,促进国家治理体系和治理能力现代化。”由此可见,我国的法治建设不是“单打独斗”,我国的依法治国不是“各自为政”,而是在党中央统一领导下、中央和地方等各方面全面参与实施的一项系统工程、战略工程、平安工程和幸福工程。

全面推进依法治国是一项宏大的法治建设系统工程,其要义是:从党和国家工作的大局和加强党的领导与执政能力的战略高度,以推进国家治理现代化、全面建成小康社会和实现中国梦为不同阶段的改革发展目标,统筹法治建设与经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各方面工作,把全面推进依法治国作为一项事关党领导人民治理国家和社会的重要工作,把法治作为党治国理政的基本方式和主要途径,把全面推进依法治国、建设中国特色社会主义法治体系作为一个庞大的系统工程,从坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一;坚持科学立法、严格执法、公正司法、全民守法系统发展;坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进;坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设;坚持形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境;坚持依法治国与以德治国相结合;坚持平安中国与法治中国建设相结合;坚持法治建设与深化改革协调推进等八个方面,全面系统推进法治中国建设,构建现代化国家法治机器。

一、坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一

全面推进依法治国,党的领导是前提和关键。《决定》提出,党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面,是我国社会主义法治建设的一条基本经验。我国宪法确立了中国共产党的领导地位。坚持党的领导,是社会主义法治的根本要求,是党和国家的根本所在、命脉所在,是全国各族人民的利益所系、幸福所系,是全面推进依法治国的题中应有之义。党的领导和社会主义法治是一致的,社会主义法治必须坚持党的领导,党的领导必须依靠社会主义法治。只有在党的领导下依法治国、厉行法治,人民当家作主才能充分实现,国家和社会生活法治化才能有序推进。我们党要用法治思维和法治方式推进依宪执政和依法执政,切实做到领导立法,保证执法,支持司法,带头守法。全面推进依法治国,绝不是要削弱党的领导,而是要加强和改进党的领导。我国是人民民主专政的社会主义国家,人民是国家的主人。建设法治中国,人民当家作主是目标,不得有任何动摇。依法治国是实现人民当家作主的基本途径,是保证实现人民当家作主的有效方式,是党领导人民治国理政的基本方略。党的领导、人民当家作主与依法治国三者不是并列关系,人民当家作主是目标,人民利益高于一切,党的领导与依法治国都是实现人民当家作主的手段。在党的领导与依法治国的相互关系中,党的领导是中国特色社会主义法治最根本的保证,要把党的领导贯彻到全面推进依法治国的全过程和各方面。

习总书记指出:“依法治国,首先是依宪治国;依法执政,关键是依宪执政。新形势下,我们党要履行好执政兴国的重大职责,必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。党领导人民制定宪法和法律,党领导人民执行宪法和法律,党自身必须在宪法和法律范围内活动,真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。”这就把法治与我们党和国家的现代化建设和深化改革事业更加紧密地联系起来,提到了一个前所未有的战略地位和政治高度,表明我们党不仅从思想上和政治上实现从革命党向执政党的根本转变,而且从治国方略和执政方式上,全面推进从过去革命党主要依靠运动和行政手段管理国家和社会,向现在执政党更多依靠宪法法律规范和法治方式治国理政转变,更加自觉地坚持民主执政、科学执政和依法执政、依宪执政转变,更加主动地向推进国家治理体系和治理能力现代化(主要是法治化、民主化、科学化和信息化)转变,用依法治国基本方略和法治基本方式进一步巩固我们党的执政地位,夯实我们党的执政基础,提升我们党的执政权威。当前要注意处理好两个重要关系:一是要正确处理党的政策和国家法律的关系,我们党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映,在本质上是一致的;二是要处理好坚持党的领导与司法机关依法独立行使职权的关系,各级党组织和领导干部要适应科学执政、民主执政、依法执政的要求,支持司法机关依照宪法法律独立负责、协调一致开展工作。依法执政,既要求党依据宪法法律治国理政,也要求党依据党内法规管党治党。我们党应当把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来,把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来,把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来,全面领导和推进依法治国的实践进程。

二、坚持科学立法、严格执法、公正司法、全民守法系统发展

科学立法是全面推进依法治国、完善法律体系的前提条件。《决定》提出,建设中国特色社会主义法治体系,必须坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用,抓住提高立法质量这个关键。要恪守以民为本、立法为民理念,贯彻社会主义核心价值观,使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。我国形成了以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系,我们国家和社会生活各方面总体上实现了有法可依,这是我国法治建设取得的重大成就。实践是法律的基础,法律要随着实践发展而发展。要完善立法规划,突出立法重点,坚持立改废释并举,提高立法科学化、民主化水平,提高法律的针对性、及时性、系统性。要完善立法工作机制和程序,扩大公众有序参与,充分听取各方面意见,使法律准确反映经济社会发展要求,更好协调利益关系,发挥立法的引领和推动作用。

严格执法是全面推进依法治国、建设法治政府的关键环节。《决定》提出,法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作,创新执法体制,完善执法程序,推进综合执法,严格执法责任,建立权责统一、权威高效的依法行政体制,加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。我们要加强宪法和法律实施,维护社会主义法制的统一、尊严、权威,形成人们不愿违法、不能违法、不敢违法的法治环境,做到有法必依、执法必严、违法必究。行政机关是实施法律法规的重要主体,要带头严格执法,维护公共利益、人民权益和社会秩序。执法者必须忠实于法律。各级领导机关和领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力,努力以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐。要加强对执法活动的监督,坚决排除对执法活动的非法干预,坚决防止和克服地方保护主义和部门保护主义,坚决惩治腐败现象,做到有权必有责、用权受监督、违法必追究。

公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用,司法不公对社会公正具有致命破坏作用。必须完善司法管理体制和司法权力运行机制,规范司法行为,加强对司法活动的监督。公正司法是全面推进依法治国、建设公正高效权威社会主义司法制度的重要任务。习总书记指出:“我们提出要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义,所有司法机关都要紧紧围绕这个目标来改进工作,重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题。要坚持司法为民,改进司法工作作风,通过热情服务,切实解决好老百姓打官司难问题,特别是要加大对困难群众维护合法权益的法律援助。司法工作者要密切联系群众,规范司法行为,加大司法公开力度,回应人民群众对司法公正公开的关注和期待。要确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。”

全民守法是全面推进依法治国、建设法治社会的基础工程。法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障,法律权威要靠人民维护。必须弘扬社会主义法治精神,建设社会主义法治文化,增强全社会厉行法治的积极性和主动性,形成守法光荣、违法可耻的社会氛围,使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。习总书记要求:任何组织或者个人都必须在宪法和法律范围内活动,任何公民、社会组织和国家机关都要以宪法和法律为行为准则,依照宪法和法律行使权利或权力、履行义务或职责。要深入开展法制宣传教育,在全社会弘扬社会主义法治精神,引导全体人民遵守法律、有问题依靠法律来解决,形成守法光荣的良好氛围。要坚持法制教育与法治实践相结合,广泛开展依法治理活动,提高社会管理法治化水平。各级领导干部要带头依法办事,带头遵守法律。各级组织部门要把能不能依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件。

三、坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进

法治建设是一个系统工程,涉及依法治国、依法执政和依法行政等各个方面。习总书记指出,我们要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,不断开创依法治国新局面。建设法治中国,关键在党,必须坚持依法执政,必须依据宪法治国理政、依据党章从严治党。要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,善于使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员,善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导,支持国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关依照宪法和法律独立负责、协调一致地开展工作。党自身必须在宪法和法律范围内活动,真正做到党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。

建设法治中国,要坚持国家一切权力属于人民的宪法理念,最广泛地动员和组织人民依照宪法和法律规定,通过各级人民代表大会行使国家权力,通过各种途径和形式管理国家和社会事务、管理经济和文化事业,共同建设,共同享有,共同发展。要按照宪法确立的民主集中制原则、国家政权体制和活动准则,实行人民代表大会统一行使国家权力,实行决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调,保证国家机关依照法定权限和程序行使职权、履行职责,保证国家机关统一有效组织各项事业。要根据宪法确立的体制和原则,正确处理中央和地方关系,正确处理民族关系,正确处理各方面利益关系,调动一切积极因素,巩固和发展民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面。

建设法治中国,政府应该率先垂范,切实推进依法行政。各级人民政府及其工作人员应该忠实履行宪法和法律赋予的职责,保护公民、法人和其他组织的合法权益,提高行政管理效能,降低管理成本,创新管理方式,增强管理透明度,推进社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展,全面建设小康社会。

四、坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设

全面推进依法治国,目标是建设法治国家;全面推进依法行政,目标是实现法治政府;建成法治国家与法治政府的同时,形成法治社会。法治国家是法治中国建设的长远目标,必须全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程。法治政府是法治中国建设的重点,核心是规范与制约政府权力,提高运用法治思维和法治方式化解社会矛盾的能力,使市场在资源配置中发挥决定性作用,实现政企分开、政事分开、政资分开、政社分开。法治社会是法治中国建设的重要组成部分,核心是弘扬社会主义核心价值观,倡导富强、民主、文明、和谐,倡导自由、平等、公正、法治,倡导爱国、敬业、诚信、友善,形成全社会所有成员自觉信仰法律、敬畏法律、遵守法律、运用法律、维护法律的法治思维、法治意识与法治文化。法治国家、法治政府、法治社会一体建设,构成一体两翼的驱动格局,既相互补充,又相互促进,共同构成法治中国建设的重要内容。

五、坚持形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境

我国宪法明确规定,全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,都必须遵守宪法和法律。遇事找法,既要求公权力机关及其工作人员找对、找准法律规定后依法办事,履行法定职责处理具体问题;也要求公民个人和人民群众有矛盾、遇纠纷、遭侵权、需帮助,而无法自行解决时,就应当依法向行政机关、审判机关、检察机关等国家公权力机关寻求帮助和救济。解决问题用法,现代社会不是桃花源或者乌托邦社会,而是充满矛盾、纠纷和问题的社会。所有这些问题的存在都犹如人会感冒生病一样,是社会的常态,不足为奇。关键是,遇到问题或者发生问题需要解决时怎么办?法治社会引导或要求人们运用法治思维和法治方式并通过法律程序解决问题,强调依法解决问题具有规范性、统一性、平等性、公开性和公正性等特点。依法和用法解决问题,是法治社会的重要特征,也是法治社会的必然要求。化解矛盾靠法,就是要积极引导人民群众把符合法定条件的矛盾纠纷纳入到司法程序中来,人民法院依照法律规定公开公正地办好每一个进入司法程序的案件,努力让司法案件中的每一个矛盾纠纷都通过公正司法得到化解,努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

六、坚持依法治国与以德治国相结合

依法治国和以德治国的关系,实质上是法律与道德、法治与德治的关系。《决定》明确提出,依法治国与以德治国相结合是全面推进依法治国的一项基本原则。必须坚持一手抓法治、一手抓德治,大力弘扬社会主义核心价值观,弘扬中华传统美德,培育社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德,既重视发挥法律的规范作用,又重视发挥道德的教化作用,以法治体现道德理念、强化法律对道德建设的促进作用,以道德滋养法治精神、强化道德对法治文化的支撑作用,实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。大量研究成果表明,法治与德治作为治国理政的方式方法,是有明显区别的:从治理的主体来看,法治是多数人的民主之治,德治是少数人的精英之治;从治理的过程来看,法治是程序之治,德治是人情之治;从治理的角度来看,法治是外在控制之治,德治是内在约束之治;从治理的标准来看,法治是低度行为规范之治,德治是高度行为要求之治;从治理的手段来看,法治是国家强制之治,德治是社会教化之治;从治理的重点来看,法治重在治官,德治重在治民。正因为法律与道德、法治与德治存在诸多区别,同时又有若干内在一致的地方,因此依法治国与以德治国是相互补充、相互作用、有机统一的。法治是社会主义道德的底线和后盾,凡是法治禁止的,通常也是社会主义道德反对的;凡是法治鼓励的,通常也是社会主义道德支持的。社会主义道德是法治的高线和基础,是法治具有合理性、正当性与合法性的内在依据,法治的价值、精神、原则、法理等大多建立在社会主义道德的基础上,法治的诸多制度和规范本身是社会主义道德的制度化和法律化。同时,法治不应当规范和调整人们的思想意志,对于思想范畴的问题往往表现得无能为力;而对于道德沦丧、良心泯灭之徒的行为,思想道德的约束也常常无济于事。正所谓“寸有所长,尺有所短”。所以,我们既要反对以法治完全取代德治的做法,也要反对重视德治而忽视法治的倾向。

七、坚持平安中国与法治中国建设相结合

习总书记强调指出,要把平安中国建设置于中国特色社会主义事业发展全局中来谋划,紧紧围绕“两个一百年”奋斗目标,把人民群众对平安中国建设的要求作为努力方向,坚持源头治理、系统治理、综合治理、依法治理,努力解决深层次问题,着力建设平安中国,确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。要全力推进平安中国、法治中国建设,坚决反对执法不公、司法腐败,进一步提高执法能力,进一步增强人民群众安全感和满意度,进一步提高政法工作亲和力和公信力,努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。毫无疑问,平安中国、法治中国是紧密联系的两个方面,是相辅相成的两个侧面。

八、坚持法治建设与深化改革协调推进

在全面推进依法治国的时代背景下,如何处理好改革与法治的关系?习总书记指出:“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推动作用,加强对相关立法工作的协调,确保在法治轨道上推进改革。”《决定》指出,要实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。坚持“重大改革要于法有据”,既是社会主义法治文明的改革观,是运用法治思维和法治方式全面深化改革的改革观,也是正确处理改革与法治关系的指导思想和基本原则。正确处理法治与改革的关系,应当遵循以下思路进行:一是坚持改革决策与立法决策相统一,充分发挥立法的引导、推动、规范和保障作用。二是凡属重大改革要于法有据,需要修改法律的应当先修改法律,先立后改;可以通过解释法律来解决问题的应当及时解释法律,先释后改;需要废止法律的要坚决废止法律,先废后改,以保证各项改革依法有序进行。三是坚持在现行宪法和法律框架内进行改革,充分利用宪法和法律预留的改革空间和制度条件,大胆探索,勇于创新。宪法是国家的根本法,是治国安邦的总章程,具有最高的法律地位、法律权威、法律效力,具有根本性、全局性、稳定性、长期性。如果改革决策关涉宪法规定时,应当维护宪法的权威和尊严,努力防止“违宪改革”现象的发生。四是对确实需要突破现行宪法和法律规定的改革试点,如果通过解释宪法,通过法律的立、改、废、释等措施不能解决问题,应当采取立法授权试点改革等方式,经有权机关依法授权批准,为改革试点工作提供合法依据后再改革,应当坚决避免“违法改革”的发生。

作者: 来源:抚顺市政法委

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